河北省石家庄市平山县行政区划调整研究
石家庄市平山县行政区划调整研究
（个人研究报告，报告撰写人：湘映）
2024年12月15日，国务院批复《石家庄市国土空间总体规划（2021—2035年）》（国函〔2024〕193号），明确石家庄市"一主、四辅、两带"的城市空间结构，其中"两带"之一的太行山生态带被定位为"西部生态功能屏障"，要求"推动区域生态空间联保联控"。2023年3月，平山县自然资源和规划局公示《平山县国土空间总体规划（2021—2035年）》，明确规划范围为平山县行政区划范围，面积2643.67平方公里，包括12镇11乡、717个行政村；到2035年，平山县将"全面建成经济强县、美丽平山，成为省会西部市域副中心城市"。2025年3月，河北省政府印发《石家庄都市圈发展规划》，明确"稳妥优化乡镇、街道行政区划设置，确保公共服务和管理有效覆盖常住人口"。
在这一顶层设计下，位于石家庄市西部、太行山中段东麓、冀晋交界处的平山县，迎来了行政区划治理优化的关键窗口期。平山县总面积2648平方公里，是石家庄市域面积最大的县，辖12个镇（平山镇、东回舍镇、温塘镇、南甸镇、岗南镇、古月镇、下槐镇、孟家庄镇、小觉镇、蛟潭庄镇、西柏坡镇、下口镇）、11个乡（西大吾乡、上三汲乡、两河乡、东王坡乡、苏家庄乡、宅北乡、北冶乡、上观音堂乡、杨家桥乡、营里乡、合河口乡），共717个行政村、22个社区，总人口50万，县政府驻平山镇冶河西路79号。平山县素有"八山一水一分田"之称，是"新中国从这里走来"的革命圣地——西柏坡所在地，也是省会西部生态屏障与钢铁产业重镇（敬业集团总部所在地）。
在"严控撤县建市设区"的国家政策硬约束下，平山县区划优化的核心命题，不是"撤县设区"的升格冲动，而是在太行山生态带与"省会西部市域副中心城市"定位下，通过县域内街镇建制优化、副中心与功能区协同、必要边界精细化整理，实现"山区县治理精进"与"红绿融合、生态赋能"的双目标。本文基于公开资料，系统梳理平山县行政区划的现状图谱与调整空间，提出"内优街镇—副中心与功能区协同—审慎区划变更"三级递进的调整方案。
一、平山县行政区划的现状图谱与历史演进
（一）现状图谱：2648平方公里上的"12+11"格局
平山县地处河北省西部，太行山中段东麓，冀晋交界处。全县总面积2648平方公里，是石家庄市域面积最大的县，辖12个镇、11个乡：
12个镇：
11个乡：
关键数据画像：
（二）街镇规模的精细化图谱
依据《平山县"十四五"发展特色产业巩固脱贫成果规划》披露的2020年乡镇面积与人口分布，可将23个乡镇划分为三大地形区：
中高山区（深山区）：
低山丘陵区：
山麓平原区：
数据洞察：
第一，"12+11"格局中乡的比重偏高。23个乡镇中11个是乡，占47.8%。这与平山县"八山一水一分田"的地貌格局直接相关——深山区和丘陵区不宜普遍"乡改镇"。
第二，深山区乡镇呈现"大乡稀人"的极端特征。上观音堂乡、营里乡、合河口乡、蛟潭庄镇4个深山区乡镇，总面积654.7平方公里（接近整个深圳市的面积），总人口仅11655人。这种"广袤无人区"式的治理格局，是太行山深山区县的典型特征，也是街镇优化需要重点研究的命题。
第三，山麓平原区承载了全县68%的人口。平山镇、东回舍镇、温塘镇、南甸镇、岗南镇、上三汲乡、两河乡、大吾乡、东王坡乡9个山麓平原区乡镇，以26.1%的县域面积承载了68.0%的全县人口。这种"人口高度集聚于山前带状河谷"的格局，决定了街镇优化的核心区域在山麓平原区。
第四，西柏坡镇的特殊性。作为"新中国从这里走来"的革命圣地，西柏坡镇面积仅29.403平方公里，却承载着极高的政治与历史分量。其建制调整必须经党中央研究决策，不可轻易变动。
第五，南甸镇的产业特殊性。南甸镇是敬业集团钢铁产业的核心承载地，2018年平山县生产总值219亿元中，钢铁产业占主导地位。南甸镇作为"产业重镇"，其建制稳定对平山县经济发展至关重要。
（三）历史演进：西汉置县与1958年"建屏并入"
平山县的建制史，是一部中国县域建制稳定性的活化石：
历史启示：与井陉矿区"七十余年设—撤—并—复"的反复不同，平山县作为"县"的建制保持了惊人的稳定性——西汉置县至今两千余年，"县"的建制从未中断（除1945—1958年曾分置为平山、建屏两县外）。1958年建屏县并入平山县，形成了今天2648平方公里的"大平山"格局。这种稳定性提示我们：平山县的区划优化，不应追求"撤县设区"的激进路径，而应走"内优街镇、副中心与功能区协同、精细治理"的稳健路径。
（四）"一主四辅两带"定位下的区划优化空间
在《石家庄市国土空间总体规划》确立的"一主、四辅、两带"格局中，平山县虽不在"一主四辅"核心范围内，但作为太行山生态带的重要组成部分和"省会西部市域副中心城市"，承担着双重刚性功能：
平山县国土空间总体规划明确的发展定位与目标：
平山县的区划优化，必须正视其五大特殊性：
第一，山区县特征极致显著。"八山一水一分田"，深山区占县域总面积24.7%，且人口密度极低（最低不足15人/平方公里）。这种"大县域、深山区、稀人"的格局，决定了街镇建制必须尊重山区治理规律，不能简单套用平原县的优化模板。
第二，生态屏障功能刚性。平山县是"省会西部生态屏障"，岗南水库是石家庄主要饮用水源地，驼梁是国家级自然保护区。生态保护事权是不可动摇的硬约束。
第三，革命圣地的政治分量。西柏坡是"新中国从这里走来"的革命圣地，西柏坡镇的建制调整必须经党中央研究决策，不可轻易变动。
第四，钢铁重镇的经济分量。敬业集团总部位于南甸镇，钢铁产业是平山县主导产业。南甸镇作为产业重镇的建制稳定，对平山县经济发展至关重要。
第五，"省会西部市域副中心城市"的副中心使命。到2035年建成"省会西部市域副中心城市"，要求平山县在街镇优化中必须强化副中心功能承载。
二、平山县区划调整的空间约束与政策依据
（一）总规层面的硬约束
《石家庄市国土空间总体规划（2021—2035年）》为区划优化设定了不可逾越的底线：
三条控制线：
"两带"之一的太行山生态带定位：
平山县国土空间总体规划（2021—2035年）的约束：
核心导向：2633.33平方千米的生态保护红线（占石家庄市域面积约18.6%），意味着任何区划调整都必须服务于"筑牢太行山生态屏障"，不能以"城市化"为导向盲目推进"乡改镇"。平山县作为生态屏障核心载体，其街镇优化必须将生态保护作为前置约束。
（二）"严控撤县建市设区"政策的硬约束
国家"严控撤县建市设区"政策持续收紧：
2022年3月，国家发展改革委《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出："慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证。稳慎优化城市市辖区规模结构"。
2022年5月，国家发改委新闻发布会明确："严格控制撤县建市设区，防止周边大城市无序扩张"。
2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于加强和改进行政区划工作的意见》，强调："行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策"；"坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改"。
2025年湖北省民政厅答复明确："保持县级行政区划建制总体稳定，严格控制撤县建市设区；国务院《行政区划管理条例》规定，县级以上行政区划调整由国务院审批，重大调整事项应按程序报党中央研究决策；县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批"。
2024年兰州市民政局答复明确："目前，国家层面关于行政区划的总体规划思路尚未出台，无法开展撤县设区的调整工作"。
《行政区划管理条例》的法治框架（国务院令第704号）：
政策含义：平山县作为石家庄市辖县：
（三）平山县的特殊性：深山区县+生态屏障+革命圣地+钢铁重镇
第一，深山区县特征极致显著。2648平方公里的县域中，深山区占24.7%，且人口密度极低。这种"大县域、深山区、稀人"的格局决定了街镇建制优化必须走"尊重山区规律、生态优先"的路径。
第二，生态屏障功能刚性。作为"省会西部生态屏障"，岗南水库、驼梁国家级自然保护区等生态保护事权不可动摇。
第三，革命圣地的政治分量。西柏坡作为"新中国从这里走来"的革命圣地，西柏坡镇的建制调整必须经党中央研究决策。
第四，钢铁重镇的经济分量。南甸镇作为敬业集团钢铁产业核心承载地，其建制稳定对平山县经济发展至关重要。
第五，"省会西部市域副中心城市"的副中心使命。这要求平山县在街镇优化中必须强化副中心功能承载，特别是平山镇、东回舍镇、南甸镇等山麓平原区核心乡镇的协同治理。
三、国内山区县区划优化的镜鉴
（一）镜鉴一：山西忻州的"撤乡并镇"经验
山西忻州等黄土山区在2020年前后推进"撤乡并镇"，将人口不足5000人的小乡适度整合，优化了山区治理半径。但同步保留了民族乡、历史文化名村等特殊建制，避免了"一刀切"。平山县深山区上观音堂乡（1954人）、合河口乡（2269人）、营里乡（4393人）等规模极小的乡，可借鉴这一经验，研究适度整合的可行性。
（二）镜鉴二：太行山沿线各县"生态导向的建制优化"
太行山沿线的涉县、武安、阜平、井陉、灵寿、行唐、赞皇等县，在区划优化中均将生态保护红线作为前置约束，街镇调整不得突破生态红线。平山县作为"省会西部生态屏障"，应优先保障生态保护事权。
（三）镜鉴三：2022年"严控撤县建市设区"的政策收紧
2024年10月《中国新闻周刊》报道：2021年以来撤县设区基本暂停，"撤县设区（市）遭遇搁浅"。这提示我们：在"严控"政策背景下，县级区划优化的正确路径是"内优街镇、功能协同"，而非"撤县设区"。
（四）共同启示
深山区县的区划优化，应当"尊重山区规律、严守生态红线、副中心功能强化、革命圣地建制稳定"：
四、平山县区划优化的三级递进方案
基于上述分析，本文提出"内优街镇—副中心与功能区协同—审慎区划变更"三级递进的方案。
（一）第一级：县域内街镇内部优化（近期2026—2027年）
核心思路：在现有"12+11"格局基础上，依据平山县作为"省会西部市域副中心城市"与"八山一水一分田"的特殊定位，分类推进街镇内部优化，不涉及跨区县隶属关系变更，由河北省人民政府审批。
具体举措：
1. 平山镇"镇改街"——县城核心的首善优化
平山镇作为县政府驻地，是全县政治、经济、文化中心：
2. 山麓平原区重点镇的优化
依据《平山县"十四五"发展特色产业巩固脱贫成果规划》的山麓平原区格局：
3. 深山区乡镇的建制稳定与适度整合
上观音堂乡、营里乡、合河口乡、蛟潭庄镇等深山区乡镇：
4. 西柏坡镇的建制稳定
西柏坡镇作为"新中国从这里走来"的革命圣地：
5. 低山丘陵区乡镇的优化
苏家庄乡、宅北乡、古月镇、北冶乡、下口镇、下槐镇、孟家庄镇、小觉镇、杨家桥乡等低山丘陵区乡镇：
6. 优化后形成"1个街道+11—14个镇+7—10个乡"的格局
通过上述调整，平山县街镇格局从"12+11"优化为：
7. 严格落实"约法三章"与生态约束
预期效果：
（二）第二级：副中心与功能区协同（中期2028—2030年）
核心思路：在"镇改街"内部优化基础上，建立"副中心—功能区"协同机制，落实《平山县国土空间总体规划》明确的"省会西部市域副中心城市"定位。
具体举措：
1. 设立"平山县副中心协同发展委员会"
建议由石家庄市委、市政府批准设立"平山县副中心协同发展委员会"（以下简称"副中心委"），作为市政府的派出机构：
2. 赋予"副中心委"五项核心职权
3. 落实《平山县国土空间总体规划》的"副中心"协同导向
依据规划明确的两项核心目标：
4. 三大功能区的"区政协同"
功能区
核心载体
协同模式
钢铁产业转型升级功能区
南甸镇（敬业集团）
产业转型+多元产业结构培育
红色生态旅游功能区
西柏坡镇+温塘镇+岗南镇
"红绿融合、生态赋能"
太行山生态屏障功能区
蛟潭庄镇+上观音堂乡+营里乡+合河口乡等深山区乡镇
生态保护+乡村振兴
5. "西柏坡客运专线"的交通协同
依据平山县国土空间总体规划："结合大宋铁路改造，规划建设西柏坡客运专线，融入石家庄公共轨道交通网络"：
6. 跨区"插花地"精细化微调
对平山县与井陉县、灵寿县、行唐县、阜平县、山西省盂县等相邻行政区的边界"插花地"进行精细化微调，依据《行政区划管理条例》第八条，由国务院授权河北省人民政府审批。
预期效果：
（三）第三级：审慎研究必要区划变更（远期2031—2035年）
核心思路：在街镇优化与副中心协同成熟的基础上，审慎研究必要区划变更。
具体举措：
1. 必要区划变更的审慎评估
在以下条件全部满足时，可研究平山县的必要区划变更：
具体操作路径（仅作研究储备，非近期建议）：
2. 严守"严控撤县建市设区"政策
国家"严控撤县建市设区"政策持续收紧：
3. 生态红线、水源保护、革命圣地保护与历史文化传承
预期效果：
五、实施保障与风险防控
（一）"严控撤县建市设区"政策的刚性约束
风险：国家"严控撤县建市设区"政策持续收紧，撤县设区调整权限上收归党中央。
应对：
（二）生态屏障的硬约束
风险：平山县作为"省会西部生态屏障"，区划调整可能削弱生态保护事权。
应对：
（三）革命圣地的政治分量
风险：西柏坡作为"新中国从这里走来"的革命圣地，其建制调整须经党中央研究决策。
应对：
（四）"约法三章"的刚性约束
参照《行政区划管理条例》及国务院"约法三章"要求：
（五）群众认同与稳慎推进
（六）财政保障
（七）程序保障
依据《行政区划管理条例》及《行政区划管理条例实施办法》：
六、对比视野：平山县与1958年"建屏并入"的镜鉴
1958年9月，建屏县并入平山县，形成了今天2648平方公里的"大平山"格局。这次"并县"的历史经验对当前街镇优化具有重要启示：
启示一："大县域"格局是平山县的既定事实
1958年建屏县并入平山县后，平山县成为石家庄市域面积最大的县（2648平方公里）。这种"大县域"格局决定了街镇优化必须尊重"大县域、深山区、稀人"的客观规律，不能简单套用平原县的优化模板。
启示二：深山区乡镇治理是平山县的核心命题
上观音堂乡、营里乡、合河口乡、蛟潭庄镇等深山区乡镇，总面积654.7平方公里，总人口仅11655人。这种"广袤无人区"式的治理格局，要求通过"乡与乡的适度整合"降低行政成本、集中力量保障生态和民生。
启示三：地名文脉的延续
"平山""西柏坡""建屏"等历史地名具有深厚的文化底蕴。本轮"乡改镇"或街镇整合中，命名应优先考虑这些历史地名，避免"地名断裂"。
启示四："内整"与"外联"协同
1958年"建屏并入"（内整）与石家庄市"一主四辅两带"空间格局（外联）协同推进。平山县进一步的街镇优化也应与太行山生态带建设、"省会西部市域副中心城市"建设同步推进。
七、结语：2648平方公里上的"深山区县+革命圣地"治理精进
平山县2648平方公里、12镇11乡、50万常住人口的格局，是西汉置县以来两千余年建制稳定性的延续，更是1958年"建屏并入"以来"大平山"格局的深化，也是2002年西柏坡乡、下口乡撤乡设镇以来"12+11"格局的定型。在"十五五"时期"严控撤县建市设区"政策环境与"省会西部市域副中心城市"定位下，平山县行政区划优化的核心命题不是"撤县设区"的升格冲动，而是"内优街镇、副中心与功能区协同、审慎区划变更"的精细化治理精进。
核心判断：平山县行政区划调整的正确路径，是"近期街镇内部优化、中期副中心与功能区协同、远期审慎研究必要区划变更"的三级递进。近期通过平山镇"镇改街"、山麓平原区上三汲乡/两河乡/西大吾乡"乡改镇"的可行性研究、深山区小规模乡的适度整合、西柏坡镇建制稳定与"红色生态旅游功能区"单设、南甸镇钢铁产业重镇建制稳定，化解县城核心区的治理瓶颈；中期通过设立"平山县副中心协同发展委员会"、落实"省会西部市域副中心城市"定位、钢铁产业转型升级，红色生态旅游、太行山生态屏障三大功能区协同、"西柏坡客运专线"交通协同，实现"山区县治理精进"与"红绿融合、生态赋能"的双重目标；远期在"严控撤县建市设区"政策窗口放开、副中心协同成熟、法定条件具备的前提下，审慎研究必要区划变更。所有调整必须严格遵循《行政区划管理条例》，符合"非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改"原则，行政区划的重大改革由党中央研究决策。
从西汉置县至今两千余年的建制稳定，到1945—1958年平山、建屏"一分为二"又"合二为一"的历史演变，到2002年西柏坡乡、下口乡撤乡设镇开启"12+11"格局，到2023年3月《平山县国土空间总体规划（2021—2035年）》公示明确"省会西部市域副中心城市"定位、提出"结合大宋铁路改造，规划建设西柏坡客运专线，融入石家庄公共轨道交通网络"，到2024年12月国务院批复《石家庄市国土空间总体规划》明确太行山生态带"西部生态功能屏障"定位——平山县的区划演进史，正是中国深山区县在"严控撤县建市设区"政策环境下的治理精进缩影。当平山镇完成"镇改街"、当山麓平原区上三汲乡/两河乡/西大吾乡在条件成熟时完成"乡改镇"、当"平山县副中心协同发展委员会"作为石家庄市派出机构统管"副中心—功能区"的规划协同、当太行山生态屏障在深山区乡镇层面统筹推进、当"西柏坡客运专线"融入石家庄公共轨道交通网络、当2648平方公里的平山县在"一主四辅两带"空间格局中绽放"深山区县+革命圣地+钢铁重镇+省会西部市域副中心城市"的四重光彩——平山县必将为深山区县的治理提供"石家庄解法"。
这不仅是平山县的机遇，更是石家庄在"严控撤县建市设区"政策环境下，通过街镇层面精细化优化与副中心功能区协同，提升太行山生态带与"省会西部市域副中心城市"治理效能的"平山答卷"。在《行政区划管理条例》的法治框架内，在"严控撤县建市设区"的政策约束下，在1958年"建屏并入"与2002年"西柏坡、下口撤乡设镇"的历史遗产中，平山县行政区划调整必将走出一条"低成本、稳慎推进、生态优先、红绿融合"的"深山区县治理"之路——这是平山县作为"省会西部生态屏障"与"省会西部市域副中心城市"的必然选择，也是石家庄"一主四辅两带"空间格局中"两带"之一建设的必由之路。
本报告基于平山县人民政府《石家庄平山县简介》（2024年8月10日更新，1958年9月建屏、平山合并称平山县；2002年5月经河北省民政厅批准西柏坡乡、下口乡撤乡设镇；辖12个镇、11个乡，县政府驻平山镇冶河西路79号）、美丽平山《平山县概览》（总面积2648平方公里、辖23个乡镇717个行政村、总人口50万、"八山一水一分田"、县政府驻平山镇冶河西路79号）、平山县人民政府《【河北县情概览】石家庄市平山县》（2024年8月6日，1958年9月建屏县并入平山县；西柏坡等红色革命遗址240多处、"水帘洞"旧石器时代晚期遗址、中山国古城遗址等文物保护单位近300多处、国家级自然保护区驼梁等自然景点
