河北省石家庄市平山县区域行政区划调整的战略布局研究报告

河北省石家庄市平山县区域行政区划调整的战略布局研究报告

（个人研究报告）

报告撰写人：湘映

完成日期：2026年3月18日

摘要

本报告以政策研究者的学术视角，系统审视河北省石家庄市平山县在京津冀协同发展纵深推进、石家庄市建设现代化国际化美丽省会城市、强省会战略全面实施以及《平山县国土空间总体规划（2021—2035年）》获批实施的新时代背景下，所面临的行政区划优化这一重要课题。平山县作为石家庄市西部重要的生态屏障、革命老区、“红色圣地”（西柏坡所在地）和“中国金属制品产业集群基地”，被赋予建设省会西部市域副中心城市、全国著名的旅游城市、生态城市、休闲城市、生态文明建设和红色文化传承典范城市的多重使命。其“一核两轴三区”的国土空间总体格局，以及“红绿融合、生态赋能”的发展主线，对县域空间治理、产业转型、城乡融合提出了独特而复杂的要求。现行以“12镇11乡”为基本架构的行政区划体系，在服务千亿级钢铁产业集群的绿色转型、统筹“红色旅游”与“生态康养”两大品牌、优化山区县资源配置、推动全域乡村振兴方面，逐渐显现出与高质量发展要求不完全适应的结构性矛盾。

本研究旨在通过深入剖析平山县独特的政治地位（西柏坡）、雄厚的产业基础（金属制品产业集群营收2200亿元）、优越的生态资源（森林覆盖率、滹沱河上游）以及“七山二水一分田”的自然地理格局，科学论证对其进行前瞻性、战略性行政区划调整的必要性与紧迫性。报告的核心目标是探索一套既能强化县城核心引领、促进产业绿色转型、深化红绿文旅融合，又能优化行政资源配置、提升山区治理效能、切实增进老区人民福祉的区划优化方案。研究严格遵循“红色引领、生态优先、产业升级、城乡统筹、集约高效”的基本原则，确保每一项调整建议都紧密锚定平山县“省会西部市域副中心城市”和“全国著名旅游城市”的战略定位，服务于石家庄市域西部生态经济示范区和红色文化高地的建设。

报告首先全面梳理了平山县的县情概况、发展成就与现存挑战；其次，从落实区域战略、促进产业绿色转型、统筹文旅资源、优化空间治理、推动乡村振兴等多个维度，论证了区划调整的战略必要性，并从政策、经济、社会、操作四个层面分析了其现实可行性；进而，提出了“中心极化、轴带联动、红绿融合、片区协同”的总体调整思路与近、中、远期战略目标；在此基础上，设计了三套各有侧重、循序渐进的调整方案设想，包括“强化县城核心与西柏坡联动发展方案”、“构建‘一核两翼三片区’红绿融合格局方案”以及“远景‘中心城区+特色功能镇’方案”；最后，系统规划了实施路径与步骤，并对预期效益与潜在风险进行了综合评估，提出了相应的政策保障与风险应对策略。

本研究力求立足平山实际，放眼区域未来，为平山县在生态文明建设和高质量发展背景下优化空间治理、重塑发展格局、实现从“革命老区”向“现代化生态经济强县”的跨越，提供一份兼具理论深度、实践温度和操作精度的决策参考与学术探讨。

目录

引言：研究背景、意义、方法与框架平山县发展现状与行政区划体系深度诊断新时期平山县行政区划调整的战略必要性与多维可行性行政区划调整的指导原则、总体思路与战略目标体系平山县行政区划调整的具体方案设计与比选行政区划调整的系统性实施路径与阶段安排调整预期效益的综合评估与量化分析潜在风险识别、评估与精细化应对策略结论与系统性政策建议

1. 引言：研究背景、意义、方法与框架

1.1 研究背景

当前，我国正深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，全面推进乡村振兴和新型城镇化战略。京津冀协同发展向纵深推进，石家庄市实施强省会战略，优化市域空间布局，加强生态功能区保护。平山县位于石家庄市西部，太行山东麓，滹沱河上游，是省会重要的生态屏障、水源涵养地和红色文化圣地。随着《平山县国土空间总体规划（2021-2035年）》获批实施，以及规划建设西柏坡客运专线融入石家庄轨道交通网络等重大机遇，平山县发展进入新的阶段。2024年，全县地区生产总值完成338亿元，增长6.5%；规上工业增加值增长9.5%；社会消费品零售总额增长6.8%；一般公共预算收入完成25.8亿元；农村居民人均可支配收入增长7.4%。以金属制品（钢铁）产业集群（营收2200亿元）、生态文化旅游（接待游客2605万人次、旅游总收入270亿元）为代表的产业体系蓬勃发展。平山县已成为“全国县域旅游综合实力百强县”、“河北省旅游名县”，正全力打造全国著名的旅游城市和生态文明建设典范城市。

平山县历史悠久，是战国中山国都城所在地，西汉置县。近代是中国革命圣地之一，中共中央旧址西柏坡所在地，享有“新中国从这里走来”的美誉。近年来，经济社会发展成效显著。县委县政府确立了“2345”工作思路，推动经济社会保持良好发展态势。然而，现行的“12镇11乡”行政区划框架（共23个乡镇），在千亿级钢铁产业集群亟需绿色转型和空间优化、红色旅游资源需要更高层级统筹开发、县城能级有待提升以承担“市域副中心”功能、山区乡镇治理效能需要提高的新形势下，逐渐显现出与“红绿融合、生态赋能”要求不完全适应的矛盾。例如，西柏坡红色品牌虽享誉全国，但西柏坡镇作为单一行政单元，在统筹周边温泉（温塘镇）、山水（岗南镇、下槐镇等）旅游资源方面能力有限；钢铁产业高度集聚于南甸镇及周边，环保压力与转型升级任务艰巨，需要更强大的区域协同治理；县城（平山镇）作为未来市域副中心，其辐射带动能力与西部、北部广大山区的需求相比仍有差距；部分乡镇（如合河口乡、上观音堂乡等）地处深山区，人口稀少，发展动力不足，公共服务成本较高。

因此，在新的历史起点上，以战略眼光和系统思维，前瞻性、科学性地研究平山县行政区划的优化调整，是顺应生态文明建设和高质量发展要求、破解革命老区发展瓶颈、激发县域内生动力的必然选择。本研究正是在此宏观背景与现实需求下展开。

1.2 研究意义

本研究的理论价值与实践意义主要体现在以下四个方面：

1.3 研究方法与框架

本研究采用定性分析与定量分析相结合、文献研究与比较研究相补充的综合研究方法。

本研究遵循“问题识别-目标确立-方案设计-路径规划-评估保障”的逻辑框架展开。

2. 平山县发展现状与行政区划体系深度诊断

2.1 基本县情与战略区位

平山县位于河北省西部，太行山东麓，滹沱河上游。东接鹿泉区，南邻井陉县、元氏县，西靠山西省盂县、五台县，北连灵寿县、行唐县。全县总面积2648平方公里，总人口约42.33万人。根据2024年数据，地区生产总值338亿元，增长6.5%；一般公共预算收入25.8亿元；农村居民人均可支配收入增长7.4%。规上工业企业56家，金属制品产业集群营业收入2200亿元。2024年接待游客2605万人次，旅游总收入270亿元。

其战略区位与特点如下：

2.2 经济发展与产业结构特征

平山县经济结构呈现“二三一”特征，第二产业（尤其是钢铁）占绝对主导，第三产业（文旅）增长迅速，第一产业特色鲜明。

2.3 现行行政区划体系与乡镇发展评估

截至2025年，平山县辖12个镇、11个乡：平山镇、东回舍镇、温塘镇、南甸镇、岗南镇、古月镇、下槐镇、孟家庄镇、小觉镇、蛟潭庄镇、西柏坡镇、下口镇；西大吾乡、上三汲乡、两河乡、东王坡乡、苏家庄乡、宅北乡、北冶乡、上观音堂乡、杨家桥乡、营里乡、合河口乡。共计717个行政村。县人民政府驻平山镇。

根据相关资料，各乡镇基本情况与特点如下：

主要特征与问题诊断：

“红色核心”与“文旅资源”的行政分割：西柏坡镇作为红色圣地，其品牌价值和带动效应未能与周边温塘镇（温泉）、岗南镇（水库）、下槐镇（山水）等优质旅游资源在行政管理上形成有效统筹。多头管理、各自为政，不利于打造“大西柏坡”国际旅游目的地。“产业巨人”与“环境约束”的矛盾集中：南甸镇承载了千亿级钢铁产业集群，是县域经济的压舱石，但也面临着最严峻的生态环境（尤其是水源保护）约束和转型升级压力。现行乡镇级管理体制，在协调产业发展与生态保护、推动区域环境综合治理方面，权威性和统筹能力有限。县城“市域副中心”能级与辐射范围不匹配：平山镇被赋予建设“省会西部市域副中心城市”的重任，但其现有行政范围、经济总量和城市功能，对西部、北部广袤山区的辐射带动能力明显不足。需要拓展腹地，整合资源，提升能级。山区乡镇数量多、规模小、发展不平衡：23个乡镇中，许多乡镇人口不足万人，甚至仅数千人（如蛟潭庄镇约3200人）。这些乡镇独立发展能力弱，公共服务供给成本高，脱贫攻坚成果巩固和乡村振兴任务艰巨。交通廊道带动作用与城镇体系有待优化：G338、G207等交通干线是县域发展的轴带，但沿线城镇的联动发展和产业集聚效应尚未完全显现。城镇体系结构有待优化，中心镇（如古月、小觉等）的辐射作用需要加强。

3. 新时期平山县行政区划调整的战略必要性与多维可行性

3.1 战略必要性分析

（1）统筹红色文旅资源，打造国家级旅游目的地的迫切需要：西柏坡的品牌价值需要转化为更强大的产业带动能力。通过区划调整，建立跨乡镇的“西柏坡红色旅游功能区”或整合相关乡镇，有利于统一规划、统一开发、统一营销、统一管理，破解资源分割、同质竞争问题，真正形成“红绿融合”的全域旅游发展格局。

（2）推动钢铁产业绿色转型，破解发展与保护矛盾的关键举措：钢铁产业的转型升级和环境保护需要更高层级的区域协同治理。通过区划调整，强化南甸镇及周边区域的环境监管和产业服务能力，探索“产城融合、绿转型”的新模式，对于保障省会水源安全、实现产业可持续发展至关重要。

（3）强化县城核心功能，建设“市域副中心城市”的现实路径：落实国土空间规划对平山“市域副中心”的定位，必须做大做强县城。通过区划调整，拓展县城发展空间，整合周边乡镇资源，提升综合服务功能和创新引领能力，更好地辐射带动西部山区。

（4）优化山区县治理体系，促进公共服务均等化的内在要求：针对部分乡镇规模过小、发展乏力的问题，通过科学合理的合并，可以精简机构，降低行政成本，集中有限的财力物力改善民生，提升教育、医疗、养老等公共服务水平，让深山区群众共享发展成果。

（5）落实国土空间规划，保障生态安全与集约发展的制度保障：《平山县国土空间总体规划（2021-2035年）》已获批。通过区划调整，可以使行政管理边界更好地与规划确定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界以及“一核两轴三区”的功能分区相衔接，确保规划刚性约束得到有效执行。

（6）巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴的战略抓手：利用红色旅游和生态产业带来的机遇，通过区划调整优化城乡布局，促进基础设施和公共服务向乡村延伸，推动文旅产业链向乡村布局，带动农民就业增收，建设宜居宜业和美乡村。

3.2 多维可行性分析

（1）政策与法律可行性：《行政区划管理条例》及其实施办法提供了法规依据。国家关于支持革命老区振兴发展、推动生态文明建设、促进文旅融合、加强重点生态功能区保护等政策为平山的区划调整提供了强有力的方向指引和可能的外部支持。河北省及石家庄市支持平山建设旅游名县和市域副中心，为调整创造了有利环境。

（2）经济与社会可行性：平山县经济实力较强（GDP 338亿元），特色产业基础扎实，文旅产业增长迅猛，为区划调整提供了经济基础。西柏坡的品牌号召力和老区人民的奋斗精神是宝贵的社会资本。干部群众对加快老区发展、改善生活条件有强烈共识和期盼。

（3）规划与管理基础可行性：《平山县国土空间总体规划（2021-2035年）》及多个乡镇的规划已编制或公示，为区划调整提供了法定空间指引。在红色旅游管理、工业园区管理等方面也积累了一定经验。

（4）地理与交通可行性：虽然平山是山区县，但随着交通条件的持续改善（规划西柏坡客运专线），主要乡镇之间的时空距离在缩短。县城与西柏坡、温塘等核心区之间的联系相对便捷，为功能整合提供了可能。

（5）改革共识与动力可行性：县委县政府推动高质量发展、建设美丽平山的决心坚定。红色旅游升级和钢铁产业转型对更高能级平台、更优管理体制的需求日益迫切。山区乡镇对共享发展成果、提升公共服务水平的期待，构成了区划调整的内生动力。西柏坡的特殊地位也可能为争取上级支持提供独特优势。

4. 行政区划调整的指导原则、总体思路与战略目标体系

4.1 指导原则

4.2 总体思路

以“中心极化、红轴联动、绿屏保育、片区协同”为总思路。

4.3 战略目标体系

5. 平山县行政区划调整的具体方案设计与比选

基于上述分析，结合平山县“红色圣地、生态屏障、产业强县”三位一体的特点，本研究提出三套循序渐进、各有侧重的调整方案设想，供决策参考。

5.1 方案一：强化西柏坡红色文旅功能区统筹，优化县城周边布局（近期重点）

本方案聚焦于破解红色旅游资源分散和县城辐射力不足的突出问题，动作相对稳健。

5.2 方案二：构建“一核两翼三片区”红绿融合格局方案（中期深化）

本方案在方案一探索成熟的基础上，对全县行政区划进行系统性整合，形成功能清晰、协同发展的新格局。

5.3 方案三：远景“中心城区+特色功能组团”方案（远期展望）

本方案是更具前瞻性的设想，旨在构建一个更加扁平化、专业化的“中心城区+特色功能组团”体系，适应高度城镇化和文旅产业主导的发展阶段。

方案比选与推荐：

综合考量政治敏感性、可行性、操作性和紧迫性，建议采取“近期重点实施方案一，中期深化推进方案二，远期研究储备方案三”的渐进式策略。当前阶段，应优先推动方案一，特别是设想A（设立西柏坡融合发展示范区）和设想B（平山镇与东回舍镇、两河乡合并）可以同步研究、分步推进。这是回应红色文旅资源统筹和县城能级提升迫切需求、阻力相对较小、社会影响可控的举措。同时，积极研究方案二的可行性，待条件成熟时推进。方案三可作为远景目标进行理论探讨，并积极争取成为国家级革命老区振兴和生态文明建设综合改革试点。

6. 行政区划调整的系统性实施路径与阶段安排

6.1 实施路径

（1）加强顶层设计与组织领导：建议在河北省委、省政府和石家庄市委、市政府的指导下，成立高规格的平山县行政区划调整工作领导小组。由县委、县政府主要领导牵头，县民政、自然资源、文旅、发改、科工、生态环境、农业农村、财政、编办等部门及所有涉改乡镇主要负责同志参与。下设办公室和若干专项工作组（如综合协调组、规划衔接组、社会稳定风险评估组、宣传舆论组、资产债务清理组等），统筹推进各项工作。

（2）深入开展调查研究与科学论证：委托国家级或省级高水平智库，对调整的必要性、可行性、具体方案进行全方位、多维度评估。重点调研老区干部群众意愿、红色文化保护需求、生态保护红线、产业发展布局、历史文化传承、民族宗教因素、资产债务情况等。运用GIS、大数据等技术进行空间分析和模拟。必须做好深入细致的社会稳定风险评估，制定完备的预案。

（3）依法依规履行报批程序：严格按照《行政区划管理条例》要求，在充分论证、征求意见（特别是西柏坡纪念馆、相关老同志及群众意见）的基础上，制定详细方案，履行专家论证、风险评估、合法性审查、公开征求意见、集体决策等程序后，按权限逐级上报审批。方案一、二涉及乡镇合并，需按程序报批。

（4）精心制定实施方案与配套政策：获得批准后，制定周密的、分步走的实施方案。同步研究制定财政、税收、土地、项目、民生保障、人员安置、历史文化遗产保护等方面的过渡期支持政策。妥善做好涉改乡镇干部职工的安置工作，确保思想不乱、工作不断、队伍不散、平稳过渡。特别要保障合并后偏远山区群众的基本公共服务不受影响。

（5）平稳有序推进调整工作：召开全县动员大会，统一思想认识，讲清调整的重大意义和惠民利民之处。稳妥做好机构挂牌、印章刻制、档案移交、资产划转、债权债务处理、职能交接等工作。加强舆论引导，宣传调整对传承红色基因、保护生态环境、推动老区振兴、改善人民生活的积极意义，营造全社会理解、支持、参与的良好氛围。

（6）健全后续评估与动态优化机制：调整完成后，建立定期评估机制，跟踪监测新体制运行情况、经济社会发展成效、红色文化保护状况、生态环境变化、群众满意度等。根据评估结果，动态优化相关政策和治理方式，确保调整的初衷和目标得以实现。

6.2 阶段安排

7. 调整预期效益的综合评估与量化分析

7.1 经济效益

7.2 社会效益

7.3 生态效益

8. 潜在风险识别、评估与精细化应对策略

8.1 主要风险识别

政治与意识形态风险：涉及西柏坡的区划调整敏感度高，若处理不当，可能引发对红色圣地严肃性、庄重性的质疑，甚至产生负面舆论。社会稳定风险：乡镇合并涉及干部安置、群众办事习惯改变、历史遗留问题处理等，可能引发部分群体抵触情绪或上访事件。历史文化割裂风险：合并可能淡化部分乡镇的历史文化特色和地名传承。边远地区服务弱化风险：合并后，政府驻地可能远离原偏远乡村，导致公共服务可及性下降。短期经济波动风险：调整期间，部分投资项目可能观望，短期影响经济增长。生态保护放松风险：产业集聚区若监管不力，可能加剧局部环境污染。

8.2 风险评估与应对策略

9. 结论与系统性政策建议

9.1 主要结论

调整势在必行：平山县现行“12镇11乡”的行政区划体系，与建设“省会西部市域副中心城市”、“全国著名旅游城市”和推动“红绿融合”高质量发展的战略要求存在明显不适应。进行科学、稳妥的区划调整，是破解发展瓶颈、激发内生动力的关键一招。调整条件基本成熟：平山县具备较强的经济基础、清晰的规划指引、一定的改革共识和宝贵的精神财富。国家支持革命老区振兴和生态文明建设的政策叠加，为调整提供了历史机遇。调整应坚持“红绿融合、生态赋能”主线：一切调整必须服务于红色文化的更好保护传承和绿色生态的永续发展。要有利于打造“大西柏坡”文旅品牌，有利于推动钢铁产业绿色转型，有利于优化山区县治理体系。调整宜采取“渐进式”策略：鉴于平山县的特殊性和复杂性，调整不宜一蹴而就。建议近期以优化西柏坡功能区管理体制和强化县城核心为重点，中期再系统整合其他片区，远期展望更现代化的治理格局。调整成功关键在于“稳”：必须将社会稳定、干部安置、群众利益保障放在突出位置，依法依规、稳妥审慎推进，确保调整过程平稳有序，调整结果惠民利民，经得起历史和人民的检验。